*dit stroomschema is onderaan de pagina als PDF-bestand in groter formaat te downloaden

Burgerbetrokkenheid bij gemeentelijk beleid en uitvoering

Vooraf

Steeds meer gemeenten en burgers zoeken naar (nieuwe) manieren en vormen voor burgerbetrokkenheid bij beleid en uitvoering. Bijvoorbeeld via een (bestaande) advies- of cliëntenraad en/of via ontmoetingen en dialogen in de wijk, themacafés en (digitale) panels. Passend bij het doel dat de gemeente wil bereiken en bij de manier waarop (groepen) burgers betrokken willen worden. De decentralisaties van de maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg en partici­patie naar werk en daarmee de transformatie in het sociaal domein hebben deze ontwikkeling nog eens versterkt. Maar welke keuzes hebben gemeenten en waar te beginnen?

Deze leidraad geeft overwegingen bij het maken van keuzes over de betrokkenheid van burgers bij het tot stand komen en uitvoeren van gemeentelijk beleid in het sociaal domein.

De leidraad begint met een vraag over uw visie op burgerbe­trokkenheid en een vraag over de start van het proces. Dat is niet voor niets. Dit is de basis. Wanneer u weet waarom u bur-gers wilt betrekken bij beleid en uitvoering, helpt dat u bij het beantwoorden van de overige vragen. U kunt steeds weer terugpakken op de vraag ‘waarom u dit ook alweer belangrijk vindt’. Daarnaast is het belangrijk om direct te bepalen hoe en met wie u het proces tot verandering in wilt gaan.

Totstandkoming

Aanleiding voor het ontwikkelen van deze leidraad waren vragen van de gemeenten of de huidige vormen van burger­betrokkenheid, zoals de bestaande advies- en cliëntenra­den, nog wel passen bij de transformatiedoelen van de drie decentralisaties, ook wel het sociaal domein genoemd. Daarom richt deze leidraad zich in eerste instantie op het beleid in het sociaal domein en de betrokkenheid van burgers daarbij.

Op 30 september 2015 zijn gemeenten, adviesraden en actieve burgers, onder begeleiding van Movisie, met elkaar in gesprek gegaan over keuzes die je kunt maken bij de ontwikkeling van burgerbetrokkenheid in het sociaal domein. Daarmee hebben zij gezamenlijk deze leidraad gemaakt. De tekst is geschreven door Movisie. Deze leidraad biedt informatie over keuzes die u als gemeente samen met betrokken burgers kunt maken bij de inrichting van burger­betrokkenheid bij gemeentelijk beleid. De leidraad is ontwik­keld naar aanleiding van vragen van gemeenten, maar is ook bruikbaar voor raden, clienten en betrokken burgers.

De leidraad Burgerbetrokkenheid bij gemeentelijk beleid en uitvoering is opgesteld in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken, als onderdeel van het programma 'Gemeenten van de toekomst'.

1. Wat beoogt u?

Het organiseren of veranderen van burgerbetrokkenheid begint bij een visie. Waarom wilt u burgers en cliënten betrekken bij beleid en uitvoering? Bijvoorbeeld omdat het in de wet staat of omdat u vindt dat de kwaliteit van uw beleid er beter van wordt. Maar het kan ook gaan om het democratisch belang. Om een heldere visie te formuleren en vernieuwing in gang te zetten is het zinvol om deze waarden en uitgangs­punten expliciet te maken.

Onderwerpen die hierbij aan de orde zijn:

1| Waarom wilt u burgers betrekken bij beleid en uitvoering?

2| Waarom willen burgers en cliënten betrokken zijn bij beleid en uitvoering?

1.1 | Waarom wilt u burgers betrekken bij beleid en uitvoering?

De inzet op burgerbetrokkenheid sluit goed aan op het gedachtegoed van de transformatie in het sociaal domein. Hierbij is het doel om de verantwoordelijkheid voor en zeggenschap over zorg, ondersteuning en verbetering van de samenleving meer bij de burgers zelf neer te leggen. Maar waarom wilt u burgers betrekken bij beleid en uitvoering? Is dat om te voldoen aan de minimale eisen van de wet, om draagvlak en steun voor het gemeentelijk beleid te creëren en/of om de kwaliteit van beleid en uitvoering te verbeteren? X

Voldoen aan de minimale wettelijke eisen
De Wmo, Jeugdwet en Participatiewet verplichten gemeenten om ingezetenen, waaronder specifiek cliënten en hun vertegenwoordigers, te betrekken bij het beleid en de uitvoering daarvan. Maar de manier waarop dat gebeurt staat vrij. Geen van de drie genoemde wetten verplicht gemeenten bijvoorbeeld tot het instellen van een advies- of cliëntenraad. Gemeenten moeten in hun verordening(en) bepalen hoe zij burgers:

. in staat stellen om voorstellen voor het beleid te doen

. vroegtijdig in staat stellen om gevraagd en ongevraagd advies te geven

. voorzien van ondersteuning

. in staat stellen om deel te nemen aan periodiek overleg

. in staat stellen om onderwerpen voor de agenda van dit overleg aan te melden

. voorzien van de benodigde informatie.

´ Draagvlak creëren: Burgerbetrokkenheid kan het draagvlak voor beleid en uitvoering vergroten doordat de betrokkenheid bijdraagt aan tevredenheid van burgers met het gelopen proces, begrip voor elkaars belangen en vertrouwen in de instituties. Bij het creëren van draagvlak gaat het er vooral om dat burgers en cliënten(vertegenwoordigers) in een vroeg stadium worden meegenomen in het proces van beleidsvorming. Dit vergroot het draagvlak voor het beleid, zodat de eventuele weerstand en obstakels later in het proces worden beperkt. Ook past burgerbetrokkenheid bij de tijdgeest van emancipatie: mét in plaats van óver mensen praten (bron: Participatie Ontward, 2010). Wanneer de focus op draagvlak ligt, is een mogelijke valkuil dat de inspanningen rond burgerbetrokkenheid vooral zijn bedoeld om burgers en cliënten ‘mee te krijgen’ met de plannen van de gemeente.

´ Kwaliteit van beleid en uitvoering verbeteren: Burgerbetrokkenheid kan de kwaliteit van beleid verbeteren doordat burgers en cliënten vaak waardevolle inbreng hebben over de praktische gevolgen van plannen en voorstellen. Gemeenten die werken vanuit het uitgangspunt dat burgerbetrokkenheid is bedoeld om de kwaliteit van beleid en uitvoering te verbeteren, gaan ervan uit dat zij de signalen en ervaringen van burgers nodig hebben om goed beleid te maken. Deze gemeenten zetten meer in op luisteren en leren dan op overtuigen en zijn bereid om eigen ideeën en plannen bij te stellen op basis van de inbreng van burgers en cliënten.

Overheidsparticipatie in Hellendoorn
De gemeente Hellendoorn heeft de laatste jaren veel geïnvesteerd in het werken volgens het principe van overheidsparticipatie. Een van de punten is de herijking van het subsidiebeleid. In tegenstelling tot het toewijzen van subsidies door de gemeente worden nu de budgetten neergelegd bij de dorpen/lokale initiatieven. Samen met burgers gaat de gemeente aan de slag met plaatselijke belangen: hoe wordt voor de komende vier jaar subsidiegeld ingezet, welke activiteiten worden ondersteund?

Belangrijkste doel is lokale initiatieven en burgers in hun kracht zetten.

De gemeente Hellendoorn startte in dat kader ook een train-de-trainer programma voor medewerkers en mana­gers, met als doel om alle lagen en alle ambtenaren van de verschillende afdelingen binnen de gemeente te leren werken volgens het principe van overheidsparticipatie. De training bestond uit meerdere dagdelen toegespitst op thema’s als overheidsparticipatie, netwerken, houding, de moedige ambtenaar, denken met een bochtje.

1.2 | Waarom willen burgers en cliënten betrokken zijn bij beleid en uitvoering?

Voor burgers speelt het zelfontplooiingsmotief een rol. Hierbij gaat het om het ontwikkelen van capaciteiten, opdoen van ervaringen en vergaren van kennis of een zinnige besteding van vrije tijd. Ook erkenning of de uitdaging op organisatorisch of bestuurlijk vlak, kunnen redenen zijn om actief te worden. Sociale motieven zijn ook van belang: het ontmoeten van (nieuwe) mensen en het onderhouden van sociale contacten. Ten slotte is er het ideële motief: vanuit een bepaalde overtuiging invloed willen uitoefenen. Het gaat dan bijvoorbeeld om een sterke betrokkenheid bij een bepaald inhoudelijk thema. Ze willen een tegengeluid kunnen laten horen en opkomen voor de belangen van de (buurt)gemeen­schap. (bron: Participatie ontward, 2010)

Ook voor cliënten gelden de motieven die hiervoor genoemd staan. Betrokkenheid bij beleid is vooral belangrijk om hun belangen als gebruiker te behartigen. Om te kunnen meedoen in de samenleving zijn cliënten afhankelijk van zorg en ondersteuning die de gemeente biedt. Wat zij nodig hebben, kunnen zij het beste zelf aangeven. De wens tot inspraak en medezeggenschap en het inbrengen van hun ervaringskennis, zijn belangrijke drijfveren. Daarnaast kan het bijdragen aan empowerment en het vergroten van hun eigen kracht.

Meer lezen:

. 'Movisie: Wat werkt... dossier'

. Medezeggenschap van kinderen en jongeren en de nieuwe Jeugdwet

. De IJsberg

. Verdraaide organisaties

. Overheidsparticipatie in Hellendoorn

2 | Waar start u het proces?

U kunt het proces waarin gemeente en burgers zoeken naar een nieuwe inrichting van burgerbetrokkenheid op verschillende manieren insteken. Top down, bottom up, vanuit de bestaande structuren of met een schone lei. Bekijk welke insteek het beste past bij uw lokale situatie, politieke context, historie en cultuur.

Onderwerpen die hierbij aan de orde zijn:

1 | Top down en/of bottom up?

2| Voortbouwen op bestaande structuren of opheffen?

2.1 | Top down en bottom up

Hoe wordt het veranderingsproces vormgegeven? Wie is daarin aan zet? Speelt de gemeente daarin de trekkende rol of vraagt u burgers en cliënten de leiding te nemen? De keuzes die gemeenten hierin maken, worden onder meer beïnvloed door de politieke context, de voorgeschiedenis die er is met burgerbetrokkenheid en de cultuur in de gemeente.

Top down:

In het geval van een top down strategie, kiest de gemeente ervoor zelf een nieuwe manier van burgerbetrokkenheid te bepalen en burgers uit te nodigen daarin mee te doen. Zo’n duidelijke koers geeft kaders om vervolgens met burgers na te denken over de verdere invulling. Het succes van deze strategie hangt af van de mate waarin en de manier waarop burgers vervolgens worden betrokken bij de verdere uitwerking van de gekozen vorm(en). Als er bijvoorbeeld weinig ruimte is voor vormen die aanspreken of aansluiten bij hun mogelijkheden, dan voelen zij zich niet gekend in dit proces naar nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid.

´ Bottom-up:

Wanneer er sprake is van een bottom-up strategie, kiest de gemeente ervoor het initiatief voor vernieuwing bij de burgers te leggen. Zij bepalen (al dan niet in samenwerking met de gemeente) hoe de nieuwe vorm(en) van burgerbetrokkenheid eruit gaan zien. Deze strategie kan goed werken wanneer betrokken burgers out of the box kunnen denken en de bestaande situatie kunnen loslaten, ook als dat betekent dat de oude structuur wordt opgeheven. In die gevallen zal het leiden tot vormen die op veel steun kunnen rekenen van de verschillende betrokken partijen, omdat iedereen zijn invloed heeft kunnen uitoefenen op het resultaat. Het eigenaarschap is groot.
 

Zaanstad

De gemeente Zaanstad zoekt naar een participatievorm die zoveel mogelijk mensen aanspreekt. Via straatgesprek­ken, dieptegesprekken met specifieke cliëntengroepen, online enquêtes en een klankborgroep van belangengroepen wil de gemeente een nieuwe participatiestructuur ontwikkelen.

 

2.2 | Voortbouwen en opheffen

Waar begint u bij het (opnieuw) vormgeven van burger­betrokkenheid? Kiest u ervoor om voort te bouwen op uw bestaande participatiestructuur of juist om die op te heffen en met ‘een schone lei' te beginnen?
 

´ Voortbouwen op bestaande structuren/situatie
gemeenten en burgers kiezen ervoor om de bestaande situatie als uitgangspunt te hanteren en stap voor stap aan te passen aan een beoogde nieuwe situatie of structuur. Bestaande structuren zoals advies- en cliëntenraden blijven intact of worden in fases verbreed of geïntegreerd. Daarnaast gaat men aan de slag met nieuwe, meer flexibele vormen van burgerbetrokkenheid. Op deze manier is er sprake van een meer geleidelijke vernieuwing, waarin bestaand en nieuw naast elkaar bestaan en aanvullend aan elkaar zijn. Aandachtspunt hierbij is de aansluiting en verbinding van nieuwe vormen en structuren op de bestaande. Ook kan de gewenste vernieuwing langer duren.
 

 ´ Opheffen van bestaande structuren/situatie:
De gemeente en burgers beginnen met een ‘schone lei’. Het opheffen van bestaande adviesraden biedt de mogelijkheid om te beginnen vanuit de wensen en ideeën van burgers en de gemeente en daar de meeste geschikte vormen en structuur bij te ontwikkelen. Er is ook ruimte voor nieuwe energie en menskracht. Uitdaging kan zijn dat betrokken partijen zeer uiteenlopende ideeën hebben over hoe de nieuwe situatie eruit zou moeten zien, waardoor het een complex proces kan worden. Tegelijkertijd kan een vorm of structuur die op deze manier tot stand is gekomen op groot draagvlak rekenen bij de betrokken partijen en daadwerkelijk vernieuwend zijn.

Almere

Almere kiest ervoor het geheel aan bestaande adviesraden en belangenorganisaties te vervangen door een nieuw orgaan, georganiseerd vanuit het zogeheten ‘honingraatmodel’. Zo wil Almere integrale advisering waarborgen. Het Almeerse model bestaat uit de combinatie van een formele adviesraad sociaal domein met een breed netwerkoverleg van cliëntenbelangenorganisaties. De nieuwe adviesraad betrekt het brede netwerkoverleg bij het opstellen van adviezen. Het brede netwerkoverleg geeft op haar beurt signalen vanuit de stad door aan de adviesraad.’

3 | Welke inbreng is nodig?

Niet iedereen wil of kan overal over meepraten. Maak duidelijke keuzes op welke onderwerpen u graag input van uw burgers wilt en vraag ook over welke onderwerpen burgers zelf willen meepraten. Daarnaast kan de aard van de inbreng van burgers verschillen. Gaat het om commentaar op de inhoud van beleidsplannen, en/of over signalen en eigen ervaringen van burgers over hoe het beleid in de praktijk uitpakt? Dit heeft ook gevolgen voor welke kennis nodig is en wie betrokken zou moeten zijn.

Onderwerpen die hierbij aan de orde zijn:

1| Burger- en cliëntperspectief

2| Welke onderwerpen?

3| Welke soort inbreng?

3.1 | Burger- en cliëntenperspectief

Richt u zich in uw gemeente op de inbreng van burgers in het algemeen en/of op de ervaringen, belangen en ideeën van cliënten/gebruikers? Het perspectief van de burger en dat van de cliënt/gebruiker van zorgvoorzieningen en/of een uitkering is verschillend.

´ Burgerperspectief:
Vanuit dit perspectief mag iedereen die zich geroepen voelt, meepraten. Iedere burger die kennis heeft van of ideeën heeft over beleid en uitvoering in het sociaal domein kan die inbrengen. Dit kunnen mensen zijn die werken in de wereld van zorg en welzijn of werk en inkomen. Of mensen die contacten en affiniteit hebben met mensen die gebruik maken van zorg en ondersteuning. Maar het kunnen ook burgers zijn die zich betrokken voelen bij de samenleving, die het belangrijk vinden om te weten wat er speelt en die invloed willen uitoefenen. De meerwaarde van het burgerperspectief is dat iedere stem gehoord kan worden. Een uitdaging is de specifieke belangen van (kwetsbare) groepen cliënten voldoende naar boven te halen. Deze specifieke groepen zijn minder makkelijk te bereiken en in minder grote aantallen aanwezig zijn. Het vraagt specifieke inzet om deze groepen te betrekken.

Cliëntperspectief
Bij het cliëntperspectief gaat het om de betrokkenheid van cliënten/gebruikers en hun vertegenwoordigers. Cliënten/gebruikers kunnen uit eigen ervaring vertellen hoe het beleid in het sociaal domein in de praktijk uitpakt. Het betrekken van cliënten en hun vertegenwoordigers wordt ook specifiek genoemd in de Wmo, Jeugdwet en Participatiewet. De uitdaging is om de collectieve belangen boven tafel te krijgen, de overeenkomsten tussen de belangen van verschillende groepen te vinden en de verschil-len in belangen goed af te wegen. Deze rol kan de gemeente zelf oppakken of aan een ander orgaan overlaten.

Leeuwarden

De gemeente Leeuwarden streeft naar een brede Adviesraad voor het Sociaal Domein. Deze adviesraad kan zelf ook belangrijke thema’s uit het sociaal domein agenderen. Tegelijkertijd hecht de gemeente veel belang aan een informele manier van informatie ophalen en delen. Daarbij wil Leeuwarden gebruik maken van de al bestaande netwerken, ook om burgers te bereiken die geen contact hebben met de raden of die ‘onvindbaar’ zijn. Met deze nieuwe overlegstructuur wil Leeuwarden ervoor zorgen dat mensen vanaf het begin betrokken worden bij beleidsontwikkeling. Dit vergt ook een andere houding van ambtenaren. Van hen wordt verwacht dat ze voordat een beleidsstuk er ligt, zelf ook informatie bij hun vertegenwoordigers en de wijk verzamelen. Elk nieuw beleidsplan moet vooraf met burgers worden besproken. Ook samenwerking met de leden van de adviesraad sociaal domein is voor ambtenaren een verandering waarmee ze moeten leren omgaan.

i Meer lezen:

. Verwarring en ontwarring; cliënten- en burgerparticipatie

. Het verschil tussen cliënten- en burgerparticipatie

3.2 | Welke onderwerpen?

Waarover wilt u betrokkenheid organiseren? Rond een specifiek thema of deelterrein, rond de thema’s van de drie decentralisaties of wilt u dat burgers zijn betrokken bij alle domeinen die raken aan hun eigen dagelijks leven, zoals – naast zorg en participatie - onderwijs, wonen, sport en cultuur? Uiteraard zijn mengvormen mogelijk, waarbij u zowel integraal advies vraagt als rondom specifieke thema’s.

Categoraal
Bij categorale burgerbetrokkenheid zijn burgers en cliënten op deelterreinen betrokken. Dit kan gericht zijn op één van de wetten: de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet. Het is ook mogelijk om burgerbetrokkenheid te organiseren rond bepaalde thema’s die niet per se betrekking hebben op één bepaalde wet, bijvoorbeeld mantelzorg, cliëntondersteuning of de sociale wijkteams. Het startpunt is dan de leefwereld van de burgers. Dit heeft als voordeel dat burgers gemakkelijk mee kunnen praten: de thema’s zijn concreet en begrensd en sluiten aan bij de motivatie en belangen van burgers om mee te denken. De versnippering in de advisering kan een nadeel zijn.

Raalte

Raalte heeft bewust gekozen voor het niet samenvoegen van de Adviesraad Werk en Inkomen en de Wmo-raad Raalte. Wel is er samenwerking tussen beide raden. De gemeenteraad heeft ook uitgesproken de komende vier jaar met beide raden verder te willen. Ze vinden het belangrijk dat er vanuit alle lagen van de bevolking de mogelijkheid is om mee te denken met het maken van beleid.

Integraal sociaal domein
Bij integrale burgerbetrokkenheid worden burgers en cliënten betrokken op het sociaal domein als geheel. Veel gemeenten maken integraal beleid op het sociaal domein. Signalen, knelpunten en ideeën van burgers beperken zich vaak ook niet tot één van de drie wettelijke kaders. In de praktijk zien we dit terug in de beweging bij veel gemeenten om bestaande adviesstructuren samen te voegen tot integrale adviesorganen voor het brede sociaal domein. Voor de gemeente heeft dit als voordeel dat er minder versnippering is in de advisering. Tegelijkertijd vraagt het veel van de betrokken burgers. Het is niet altijd mogelijk om alle belangen en inbreng te verenigen in één advies. En waar de binding met de achterban voor Wmo- en cliëntenraden soms al een punt van aandacht is, is dat bij integrale adviesraden mogelijk nog sterker het geval. Het samenbrengen van ervaringsdeskundigen die integraal moeten adviseren heeft als risico dat burgers niet goed mee kunnen praten over (de uitwerking van) het beleid waar men geen ervaring mee heeft.

Integrale Participatieraad Heerenveen

De Participatieraad is een onafhankelijke adviesraad en geeft gevraagd en ongevraagd advies aan het college van burgemeester en wethouders over de Wet maatschap­pelijke ondersteuning (Wmo), de Participatiewet (Pw) en het leerlingenvervoer. De raad doet dit namens de burgers van de gemeente Heerenveen. De leden van de raad merken dat zij serieus worden genomen door het college, de beleidsambtenaren en de gemeenteraad. De adviezen van de raad worden door het college vaak overgenomen en zij worden gevraagd mee te denken bij voorgenomen beleid. Ook de gemeenteraad betrekt de adviezen bij haar besluitvorming. De Participatieraad werkt volkomen onafhankelijk van het gemeentebestuur en de gemeente­ambtenaren.

3.3 | Welke inbreng?

Aan welk soort inbreng heeft de gemeente behoefte en welke inbreng willen burgers geven? Staan de eigen ervaringen en ervaringsdeskundigheid van mensen centraal, of gaat het over de inhoud van beleidsplannen en de reflectie daarop? Verschillende soorten inbreng kunnen naast elkaar bestaan. De manier waarop u vorm geeft aan burgerbetrokkenheid heeft consequenties voor de mensen die kunnen en willen meepraten en het soort informatie dat u ophaalt.

´ Ervaringskennis
 Iedereen die een bepaalde ervaring heeft gehad of (nabij) heeft meegemaakt, heeft ervaringskennis. Hierbij kunt u denken aan personen met psychische problemen, aan mensen die kampen met armoede, aan mantelzorgers die de zorg dragen voor een vriend of familielid. Hun ervaringskennis kan worden ingezet om de kwaliteit van de dienstverlening en het beleid te verbeteren. De samenstelling van de groep burgers met ervaringskennis kan per thema verschillen, evenals de vorm die wordt gebruikt. Aandachtspunten zijn dat de inbreng sterk kan afhangen van wie er op dat moment bij een bijeenkomst aanwezig is of degene die de stap zet om iets te melden. Ook de diversiteit in ervaringen is een aandachtspunt en vraagt van de gemeente of een adviesorgaan een zekere weging.

´ Ervaringsdeskundigheid
Een ervaringsdeskundige is een persoon die kan werken met zijn eigen ervaringen en ze kan inzetten op een adequate en passende manier. Bijvoorbeeld door soortgelijke ervaringen van anderen te verhelderen, door lotgenoten te helpen, door als klankbord te dienen voor beleidswijzigingen of voor technische innovaties die gericht zijn op verbetering van het betreffende ervaringsdomein. Ervaringsdeskundigen kunnen verder kijken dan het individueel ervaren belang. Zij hebben het vermogen om cases te vertalen naar beleid en uitvoeringsvraagstukken en zijn daarmee in staat te participeren in bijvoorbeeld adviesraden en cocreatietrajecten. Overigens is niet iedereen met ervaringskennis ook ervaringsdeskundig.
 

Beleidsdeskundigheid
Beleidsdeskundigheid is het vermogen om (concept)beleid te lezen, te begrijpen en de mogelijke gevolgen ervan te overzien. Dit type inbreng sluit vaak aan bij gemeenten die behoefte hebben aan een sparringpartner op beleidsniveau. Het is een type inbreng en deskundigheid die relatief veel gevraagd wordt in formele adviesorganen, wat dan ook invloed heeft op de samenstelling van deze organen. Meer diversiteit is mogelijk door de plannen en ideeën in begrijpelijke taal op te schrijven evenals het meer betrekken van ervaringsdeskundigen.
 

Peel en Maas

De gemeente Peel en Maas zoekt de verbreding juist in het naast elkaar laten bestaan van vier vormen van participatie. Betrokken burgers denken in kerngebonden teams mee over voorzieningen en beleid rond wonen, zorg en welzijn. Daarnaast blijven belangenbehartigingsorganisaties als het Gehandicaptenplatform, de Senioren­raad en het Mantelzorgforum bestaan voor de behartiging van specifieke belangen. Ook adviseert de Adviesraad Sociaal Domein het college vanuit ‘een integrale kijk’ over de procedure en inhoud van beleidsvoorstellen. Bovendien heeft de gemeenteraad van Peel en Maas een ‘Sociale Raad van gelote burgers’ ingesteld, die een vraagstuk in het sociaal domein van allerlei kanten belicht en een oordeel vormt. De gemeenteraad betrekt het resultaat in de besluitvorming over het vraagstuk.

i Meer lezen:

. 'Movisie: Wat werkt... dossier'

. Medezeggenschap van kinderen en jongeren en de nieuwe Jeugdwet

4 | Wie doet wat?

Gemeenten en burgers kunnen verschillende rollen spelen in de manier waarop burgerbetrokkenheid wordt ingericht en vorm krijgt.

Onderwerpen die hierbij aan de orde zijn:

1| Wie agendeert de onderwerpen?

2| In welke mate zijn burgers betrokken?

3| Wanneer worden burgers betrokken?

4| Wat faciliteert u als gemeente?

5| Wat vraagt het van de gemeentelijke organisatie?

4.1 | Agendering

Een belangrijk aspect in de rolverdeling tussen gemeente en burgers is de agendering van onderwerpen waar burgers bij worden betrokken. Bepaalt de gemeente voornamelijk welke onderwerpen met burgers worden besproken? Of hebben burgers zelf ook de ruimte om thema’s of onderwerpen te agenderen?

´ De gemeente bepaalt de agenda
Als de gemeente ergens een advies over wil, wordt het onderwerp, een conceptvisie of beleidsnota voorgelegd aan burgers, al dan niet via een adviesorgaan. Een strakke inkadering van onderwerpen kan betekenen dat aspecten die vanuit de leefwereld van burgers relevant zijn onderbelicht blijven.

´ Burgers worden uitgenodigd om ook zelf onderwerpen te agenderen
De gemeente geeft burgers de ruimte om onderwerpen aan de orde te stellen die zij belangrijk vinden. Hiermee sluit de gemeente meer aan bij de leefwereld van mensen, maar heeft zij minder controle over de agenda van burgerbetrokkenheid. Als er veel tegelijk op de gemeente afkomt, zal zij moeten kiezen of prioriteren. Het vraagt in ieder geval om een heldere communicatie van de gemeente over welke verwachtingen waargemaakt kunnen worden en welke niet.

De Wmo, Jeugdwet en Participatiewet bepalen dat burgers in staat gesteld moeten worden om ook ongevraagd advies te geven en om onderwerpen te agenderen voor periodiek overleg. De gemeente kan er dus niet voor kiezen om de agenda volledig zelf te bepalen.

4.2 | Mate waarin burgers zijn betrokken

Worden burgers geraadpleegd of gaat het om meedenken, meepraten of meebeslissen? De participatieladder (Edelenbos en Monnikhof, 2001) is een bruikbaar instrument om de verschil­lende opties in beeld te brengen. De mate waarin burgers participeren kan per situatie en onderwerp verschillen.

Wat een passende mate van burgerbetrokkenheid is, hangt voor een groot deel af van de ruimte die er is om (voorgeno­men) beleid nog te wijzigen (participatieruimte). Het heeft bijvoorbeeld weinig zin om een traject van cocreatie aan te gaan als een groot deel van het beleid al vast ligt. De participa­tieruimte kan onder meer afhangen van het moment waarop de gemeente burgers betrekt en van de politieke context. Het is belangrijk om vooraf afspraken te maken over de mate waarin burgers kunnen participeren (verwachtingsmanagement).

De verschillende opties zijn:

´ Informeren – burger als toehoorder: burger als toehoorder: Betreft een eenzijdige overdracht van informatie en is dus eigenlijk geen vorm van burgerbetrokkenheid. Met uitsluitend informeren zou de gemeente niet voldoen aan de wettelijke verplichting vanuit de Wmo 2015, Jeugdwet en Participatiewet. Wel is informeren een voorwaarde om burgers volwaardig te kunnen betrekken. Een aantal gemeenten maakt hier werk van door te investeren in een informatieplatform of door tekstschrijvers in te zetten om beleid in begrijpelijke taal te schrijven.

Schiedam

In Schiedam spelen beleidsmakers met ideeën over een open informatievoorziening via een nieuw informatie-platform. Het doel van zo’n open platform is om de zeggenschap van burgers te stimuleren door te zorgen dat ze beschikken over alle relevante informatie

´ Raadplegen – burger als geconsulteerde: De gemeente bepaalt in hoge mate zelf de agenda. Zij vraagt burgers om hun mening en ideeën over concrete beleidsvoorstellen, maar deze inbreng is niet bindend. Er zijn op dit niveau van participatie veel flexibele en creatieve vormen mogelijk, die aansluiten bij een diversiteit aan burgers.

Bergen op Zoom

In de gemeente Bergen op Zoom ontstond het idee voor een burgerpanel. Het gaat om een groep van zo’n 1200 burgers die zich online hebben aangemeld en op allerlei manieren betrokken kunnen worden bij het opstellen van nieuw beleid.

´ Adviseren – burger als adviseur
burgers geven hun mening en advies over het beleid. Er is meer ruimte voor burgers om eigen ideeën en alternatieven in te brengen. De gemeente kent veel gewicht toe aan de inbreng van burgers. Zij kan hier alleen beargumenteerd van af wijken. Dit niveau van burgerbetrokkenheid zegt nog niets over het moment waarop burgers betrokken worden: Vlak voordat een beleidsnota voor bespreking naar de gemeenteraad gaat of als er nog niets op papier staat en er nog alle ruimte is voor burgers om invloed uit te oefenen.

´ Cocreatie – burger als partner
Gemeente en burgers werken zoveel mogelijk gelijkwaardig aan beleidsvoorstellen. Ze bakenen de agenda en het onderwerp gezamenlijk af en zoeken in samenwerking de oplossingen. De uiteindelijke beslissingsbevoegdheid blijft bij de gemeente, maar de gemeente verbindt zich aan de resultaten van het cocreatieproces. Voordeel is dat de voorstellen bij een brede groep betrokkenen op draagvlak kunnen rekenen. Omdat het veel inzet vraagt van alle partijen is het belangrijk bewust te kiezen bij welke onderwerpen cocreatie echt zinvol is.

´ (Mee)beslissen – burger als (mee)beslisser 
Burgers krijgen de bevoegdheid om (mee) te beslissen over onderwerpen en voorstellen voor beleid. De gemeente zit in dit geval zelf meer op de stoel van de adviseur. Dit niveau vraagt om duidelijke kaders en randvoorwaarden, maar krijgt steeds meer vorm, bijvoorbeeld bij het beslissen over de inzet van wijkbudgetten. Maar ook burgerraden en burgertops zoals bij de G1000 zijn vormen van democratische vernieuwing, waarin burgers (mee)beslissen over de relevante onderwerpen en de aanpak die nodig is.

G1000 in Amersfoort

Een G1000 is een burgertop, een evenement waarbij op één dag burgers met elkaar in gesprek gaan over hun eigen stad, dorp of gemeente. Verschillende gemeenten hebben zo’n top inmiddels georganiseerd. Burgers gaan op zoek naar wat zij samen belangrijk vinden voor hun gemeente, in dit geval Amersfoort. Zij doen dit op basis van ‘de dialoog’. Dat wil zeggen een open gesprek waaraan alle deelnemers op basis van gelijkwaardigheid deelnemen. Meer lezen over de uitkomsten? Lees hier verder.

Peel en Maas

De gemeente Peel en Maas is een experiment gestart op het niveau van besluitvorming: Er zijn vijftig burgers geloot die samen de Sociale Raad van gelote burgers vormen die een oordeel geven over voorstellen in het sociale domein.

Groningen

De gemeente Groningen zoekt nog naar een structuur voor een adviesraad, die integraler werkt dan de huidige, meer verkokerde praktijk met verschillende belangengroepen.

De gemeente wil de al bestaande netwerken beter en anders benutten en mensen benaderen via verschillende kanalen, zoals het Stadspanel, gebiedsteams, sociale media, bewonersorganisaties en ondernemersnetwerken. De gemeente Groningen is net gestart met vier experi-menten om de kennis uit de wijken op te halen en te verbinden aan de brede adviesraad die er op stedelijk niveau gaat komen.

i Meer lezen:

. Cliëntenparticipatie in beeld

. Praktijkvoorbeelden cliëntenparticipatie Movisie

. Cocreatief ondernemen

. Vliegwiel doe-democratie
 

i Voorbeelden burgerraad Peel en Maas, G1000

. G1000: burgerparticipatie in optima forma?

. Experiment democratic challenge: gelote burgerraad

4.3 | Moment waarop burgers betrokken worden

De mate waarin burgers het beleid en de uitvoering kunnen beïnvloeden, hangt mede af van het moment waarop zij worden betrokken. Dat kan op verschillende momenten in het beleidsproces of de fase waarin het probleem of de oplossing zich bevindt. Gaat u als gemeente met burgers in gesprek nog voordat u zelf de gedachten op een rij heeft? Of vraagt u om advies van burgers als u de uitgangspunten al wat meer heeft bepaald? Wanneer willen burgers zelf worden betrokken?

U kunt burgers betrekken bij:

´ Het bepalen van de agenda
het is de vraag wie de onderwerpen bepaalt waarop burgers betrokken zijn. Is dat de gemeente, de burgers of allebei? De gemeente kan bijvoorbeeld in een jaaragenda de voor haar belangrijkste beleidsonderwerpen aangeven en aankondigen welke beleidsstukken op stapel staan en daarnaast de burgers uitnodigen om zelf onderwerpen te agenderen. Op die manier ontstaat een gezamenlijke agenda.

´ Het formuleren van beleid
in deze fase gaat het om prioriteiten stellen en het formuleren van doelstellingen. Door burgers vroegtijdig te betrekken in het beleidsproces kunnen zij invloed uitoefenen op bijvoorbeeld de afbakening van het beleid of op de uitgangspunten. Het is nog niet allemaal ‘dichtgetimmerd’. Het vraagt wel om goed verwachtingsmanagement van de kant van de gemeente: meepraten is leuk, maar het moet wel terug te zien zijn in hoe het beleid uiteindelijk vorm krijgt en wordt uitgevoerd.

´ Het nemen van een besluit
hier gaat het om het formeel vaststellen van beleid door de gemeente. Op het moment dat beleid op papier staat is er al veel denkwerk aan vooraf gegaan. De ruimte om beleid nog anders in te vullen is meestal klein als er bijvoorbeeld al een concept nota ligt. Daardoor is de invloed van burgers in deze fase vaak beperkt.

´ De wijze van uitvoeren
in deze fase gaat het om de wijze van uitvoeren van het beleid en het monitoren van de gekozen interventies. De Wmo, Jeugdwet en Participatiewet stellen nadrukkelijk dat burgers/cliënten betrokken moeten zijn in deze fase, bij de uitvoering van de wetten. Burgers hebben waardevolle kennis over hoe het beleid in de praktijk uitwerkt. Het vraagt om een duidelijk aanspreekpunt bij de gemeente en om goede afspraken over het signaleren van knelpunten.

´ Het evalueren van beleid en uitvoering
Hiermee bedoelen we de formele vormen van beleidsevaluatie die meestal aan het eind van de looptijd van een beleidsnota wordt uitgevoerd, met het oog op het formuleren van nieuw beleid. De betrokkenheid van burgers in deze fase kan waardevolle informatie opleveren over hoe het beleid in de praktijk heeft uitgepakt.

4.4 | Facilitering

Gemeenten moeten volgens de Wmo, Jeugdwet en Participa­tiewet aangeven op welke manier zij burgers ondersteunen bij het meepraten over beleid en uitvoering. Hoe doet u dat en welke overwegingen spelen hierbij een rol? Aan welke ondersteuning hebben de betrokken burgers behoefte?

´ Materiële ondersteuning
Denk hierbij aan het voorzien in vergaderruimte, vergoedingen, vacatiegelden en ambtelijke ondersteuning vanuit de gemeente. Ook een betaalde, onafhankelijke voorzitter is een optie . Sommige gemeenten kiezen voor een jaarlijks budget waar een adviesraad zelf alles uit kan bekostigen, andere gemeenten kiezen meer voor ondersteuning ‘in natura’ vanuit de eigen organisatie. Als er in een gemeente verschillende en wisselende vormen van burgerbetrokkenheid worden ingezet, is het te overwegen om hiervoor een apart budget te reserveren dat flexibel kan worden ingezet.

´ Inhoudelijke ondersteuning:
Denk hierbij aan coaching en training van burgers die bijvoorbeeld via adviesraden en platforms meepraten over beleid en uitvoering en hun mogelijkheden om externe deskundigheid of menskracht in te huren.

Keuzes in de wijze van faciliteren worden o.a. beïnvloed door bezuinigingen en de behoefte bij gemeenten en raden zelf om adviesraden meer of minder zelfstandig te organiseren en te (laten) profileren. Verschillende gemeenten en advies­raden kiezen ervoor de onafhankelijkheid van een raad te borgen door een aparte stichting op te richten voor de advies­raad. Op deze manier kan de gemeente een subsidierelatie aangaan met het adviesorgaan. Voorbeelden van gemeenten met een zelfstandig adviesorgaan zijn bijvoorbeeld de stichting Wmo-platform Hardinxveld-Giessendam en de stichting Sociale Raad Tilburg. Indien u kiest voor een aparte rechtsvorm en een subsidie verstrekt, is het van belang na te denken over de verantwoordingseisen die u stelt aan het budget. Dient een adviesorgaan bijvoorbeeld de niet bestede middelen jaarlijks terug te geven?

4.5 | Wat vraagt het van de gemeentelijke organisatie?

Burgerbetrokkenheid is een gezamenlijk en wederkerig proces. Het gaat niet alleen om het perspectief en de behoefte van de gemeente, het gaat ook om het bieden van ruimte aan burgers om vanuit hun leefwereld input te geven en ideeën en onderwerpen aan te dragen. De onderwerpen en ervaringen die burgers en cliënten willen inbrengen vanuit hun leefwe­reld en de manier waarop zij dat willen doen, passen lang niet altijd in het systeem van de gemeente: de beleidsterreinen, de beleidscyclus en de manier waarop beleid wordt gemaakt en vastgesteld. Het vraagt daarmee van zowel de gemeente als van burgers om zich anders te verhouden tot elkaar en samenwer­king te zoeken. Dit heeft ook gevolgen voor de gemeentelijke organisatie. In hoeverre staat u open voor de nieuwe onderwer­pen, signalen en initiatieven die burgers aandragen, en kunt u dit ook vertalen naar beleid en uitvoering?

´ Houding en cultuur
Er kunnen allerlei vernieuwingen worden bedacht en doorgevoerd in burgerbetrokkenheid, maar als de betrokken medewerkers of bestuurders van de gemeente de inbreng niet serieus nemen, hebben die veranderingen weinig zin. Het komt vaak voor dat vernieuwingsprocessen gedragen worden door één of enkele enthousiaste bestuurders of ambtenaren, maar anders werken vraagt iets van de houding van alle gemeentemensen en de heersende cultuur rond burgerbetrokkenheid. Deze aspecten zijn niet makkelijk te veranderen. Het is goed om hiervan bewust te zijn met het oog op haalbaarheid van ambities.

´ Structuur en processen
Voor de haalbaarheid van nieuwe plannen en ideeën rond burgerbetrokkenheid is het vaak nodig om de structuur en/of processen aan te passen. Als de gemeente burgers al vroeg in het beleidsproces wil betrekken en met hen een traject van cocreatie wil doen, dan moeten de betrokken ambtenaren en burgers wel de tijd en de ruimte krijgen om dat proces goed in te gaan en meer in het veld te werkzaam te zijn, in contact met burgers en cliënten. Als een gemeente een intensievere relatie met haar burgers voor ogen heeft, dan zal de gemeentelijke organisatie voldoende capaciteit vrij moeten maken om te faciliteren, als aanspreekpunt te fungeren en om inbreng vanuit de burgers uit te zetten in de organisatie en dit ook toe te passen.

i Meer lezen:

. Movisie: Wat werkt... dossier: Inbedding in de bestuurlijke organisatie

. Werken aan de wakkere stad

. De gemeente als noaber

Waddinxveen

Gemeente Waddinxveen is bezig met een intern cultuurveranderingstraject. Het doel is de samenwerking met bewoners te verbeteren en daarmee ruimte te geven aan nieuwe vormen van participatie. Inmiddels zijn de eerste kleine successen zichtbaar. “Als een bewoner nu vraagt of hij een stukje grond kan adopteren, zegt de medewerker van de gemeente niet meer automatisch nee.”

i Meer lezen:

. Aanpak Waddinxveen: Eye opener

. Samen maken we Bronckhorst

5 | Welke vorm past?

Burgerbetrokkenheid kan op veel manieren worden vormge­geven, de wetten geven ook die ruimte. Wat de beste vorm is, hangt onder meer af van uw visie op burgerbetrokken­heid, wat u ermee wilt bereiken, wat de betrokken burgers zelf willen, welke onderwerpen aan de orde zijn en wie daarbij betrokken moeten zijn. De effectiviteit van burger­betrokkenheid kan groter worden als u gebruik maakt van meerdere vormen.

Onderwerpen die hierbij aan de orde zijn:

1| Flexibele en vaste structuur.

2| Directe en indirecte contacten met de burger/cliënt.

3| Schaalniveau waarop burgers zijn betrokken.

5.1 | Flexibele en vaste structuur

Als u keuzes heeft gemaakt over wat u met burgerbetrokken­heid wilt bereiken, of u behoefte heeft aan integrale advise­ring of inbreng op concrete thema’s, dan stelt u zich vervolgens de vraag welke vorm daarbij past. Zijn dat vaste, meer formele vormen of flexibele, meer tijdelijke en informele vormen?

´ Vaste structuur
Vaste vormen, zoals een advies- of cliëntenraad, kenmerken zich vaak door continuïteit en formaliteit. Er zijn vaste afspraken over de samenstelling, procedures en tijdstippen van overleg en besluitvorming, veelal formeel vastgelegd in een verordening of regeling. Deze continuïteit kan bijdragen aan een goede onderlinge vertrouwens- en werkrelatie tussen gemeente en adviesraad. Doordat deelnemers langer verbonden zijn aan dezelfde structuur hebben zij bovendien de tijd en de ruimte om zich te verdiepen in de vaak complexe materie. Betrokkenheid in dergelijke vaste structuren vraagt in de huidige vormen meestal om ‘beleidsdeskundigheid’. Niet iedereen kan of wil deze inbreng leveren, wat kan leiden tot een eenzijdige samenstelling/betrokkenheid.

Flexibele vormen
flexibele vormen kenmerken zich door hun diversiteit, tijdelijkheid en informaliteit. Er zijn geen vaste afspraken over hoe de betrokkenheid eruit moet zien. Wie betrokken is, hangt af van het onderwerp en welke inbreng en kennis nodig zijn. Flexibele vormen bieden de mogelijkheid om in te spelen op specifieke onderwerpen en om burgers te bereiken die via gestructureerde vormen vaak moeilijker worden bereikt, zoals mensen met een beperking, jongeren en allochtonen (Verschelling en Sok, 2014).Voorbeelden van flexibele vormen zijn pizzameetings, het “doe je mee spel”, themacafés voor specifieke groepen zoals voor mensen met een licht verstandelijke beperking, etc. Wel is het zo dat deze vormen doorgaans niet geformaliseerd of structureel zijn ingebed in het beleidsproces van een gemeente, wat de invloed van burgers op beleid via deze flexibele vormen onzeker maakt. Het is van belang om van tevoren afspraken te maken over de manier waarop de opbrengst van deze vormen wordt verwerkt.

Gemeenten zijn door de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet verplicht om in hun verordening(en) vast te leggen hoe zij burgers en cliënten:

. in staat stellen om voorstellen voor het beleid te doen

. vroegtijdig in staat stellen om gevraagd en ongevraagd advies te geven

. voorzien van ondersteuning

. in staat stellen om deel te nemen aan periodiek overleg

. in staat stellen om onderwerpen voor de agenda van dit overleg aan te melden

. voorzien van de benodigde informatie

De precieze vorm die burgerbetrokkenheid krijgt, hoeft niet van tevoren op papier te staan of formeel te zijn vastge­steld door college of gemeenteraad. Steeds meer gemeenten zoeken naar alternatieve vormen van burgerbetrokkenheid, los van of naast formele structuren en reglementen. Een belangrijke toets daarbij is of deze nieuwe benadering van burger- en clientbetrokkenheid voldoet aan de eisen die in de wet staan. Veel gemeenten kiezen ervoor het adviesorgaan in te laten stellen door het college van B&W. De adviesraad adviseert dan primair aan het college. In dit geval wordt vaak een afschrift van het advies aan de gemeenteraad gestuurd. Ook zijn er voorbeelden waar de gemeenteraad een advies­raad instelt, zoals in Assen. Dan adviseert de adviesraad primair aan de gemeenteraad met de mogelijkheid van een afschrift aan het college van B&W.

Dialoog van Leeuwarden