1. Bron

Zie  https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Gr.pdf

2. Relevante bepaling:

Conclusie 11: omwonenden werden laat bij het proces betrokken en zij haddenn nauwelijks invloed op de inrichting van de wind- en zonneparken.

Op het moment dat zich een concreet duurzaam energieproject aandiende, werden omwonenden vaak niet direct betrokken. Als omwonenden al betrokken werden, dan was dat relatief laat in het besluitvormingsproces en op de meest terughoudende manier. Voor zover omwonenden al een rol speelden, dan bestond die betrokkenheid er vooral uit dat zij geïnformeerd werden door de overheid en/ of initiatiefnemer(s). Gedeputeerde Staten organiseerden en faciliteerden bijvoorbeeld

in de Oostpolder overleg tussen omwonenden en initiatiefnemers. De belangrijkste beslissingen – namelijk dat de windmolens er zouden komen en in welk gebied – waren toen echter al genomen. Weliswaar konden zij zienswijzen indienen, maar in de onderzochte projecten hebben deze formele zienswijzen niet tot significante wijzigingen van het oorspronkelijke plan of besluit geleid. Er

werd in de klankbordgroep vooral overlegd over mitigatie en compensatie. Het uiteindelijke arrangement aan afspraken over bovenwettelijke compensatie en financiële participatie (conclusie 15) kwam niet tot stand op initiatief van omwonenden, maar op initiatief van de provincie. In de klankbordgroep is vervolgens gesproken over hoe de gelden in het gebiedsfonds besteed en de inkomsten uit de dorpsmolens verdeeld moeten worden.

 

Conclusie 12: er was onder omwonenden weinig acceptatie voor windparken. Ook als een klankbordgroep actief was, bleef de acceptatie laag.

Met name rondom windpark N33 was sprake van sterke weerstand tegen het windpark. Onder omwonenden was over het algemeen weinig acceptatie voor grootschalige windparken op land. Door het oprichten van een klankbordgroep leek die acceptatie iets toe te nemen. Toch constateert de Noordelijke Rekenkamer dat de acceptatie van windpark Oostpolder – waar ook een klankbordgroep

actief is – nog steeds gering is.

 

Conclusie 13 Gedeputeerde Staten oefenden druk uit op initiatiefnemers van winden zonneparken opdat zij bovenwettelijke compensatie en financiële participatiemogelijkheden aan omwonenden zouden aanbieden.

Het beleidskader voor sanering, opschaling, gebiedsfonds en participatie verplicht initiatiefnemers om € 1.050 per opgestelde MW in een gebiedsfonds af te dragen. Bij de casus N33 is het Rijk bevoegd gezag. In deze casus drongen Gedeputeerde Staten in overleggen bij het Rijk aan op overneming van deze eis. Het Rijk heeft deze wens van Gedeputeerde Staten echter niet gehonoreerd. Ook bij zonneparken probeerden Gedeputeerde Staten te bewerkstelligen dat initiatiefnemers bovenwettelijke compensatie van en financiële participatie door omwonenden zouden aanbieden. Bij zonnepark Vlagtwedde voerden Gedeputeerde Staten druk uit op de gemeente om hier afspraken met de initiatiefnemer over te maken en deze vast te leggen alvorens Gedeputeerde Staten het aanwijzingsbesluit vaststelde. Bij windpark Oostpolder hebben Gedeputeerde Staten druk op de initiatiefnemers uitgeoefend om compensatie en twee dorpsmolens beschikbaar te stellen. Om de afspraken over bovenwettelijke compensatie en/of financiële participatie praktisch uit te werken, werd vaak gebruik gemaakt van een lokale, soms ad hoc opgerichte, coöperatie.

 

Conclusie 14: Vanuit het omgevingsrecht heeft de provincie vrijwel geen bevoegdheden om compensatie en financiële participatie af te dwingen. Als Gedeputeerde Staten druk uitoefenen op initiatiefnemers, lopen zij het risico dat zij hun (ruimtelijke) bevoegdheden oneigenlijk gebruiken.

Het huidige omgevingsrecht bevat een zeer beperkte grondslag op basis waarvan initiatiefnemers verplicht kunnen worden omwonenden bovenwettelijk te compenseren of financieel te laten participeren (zie ook conclusie 15). Bij twee van de drie Groningse cases constateert de Noordelijke Rekenkamer dat Gedeputeerde Staten planologische medewerking afhankelijk hebben gesteld van het aanbieden/vastleggen van het aanbod voor compensatie en financiële participatie. Daarmee heeft de provincie de bevoegdheden in het kader van het ruimtelijk ordeningsrecht op een andere wijze aangewend dan waarvoor ze toegekend zijn (en dat kan détournement de pouvoir inhouden). Het gaat om zonnepark Vlagtwedde en windpark Oostpolder:

1. Bij zonnepark Vlagtwedde wezen Gedeputeerde Staten op basis van een gemeentelijke gebiedsvisie locaties voor zonneparken aan. Er moest volgens Gedeputeerde Staten worden voldaan aan de randvoorwaarden ‘omgevingskwaliteit’ en ‘lokale participatie’ zoals omschreven in de  omgevingsvisie.

Gedeputeerde Staten hebben de aanwijzing van de locatie afhankelijk gemaakt van het aanbieden van verschillende vormen van bovenwettelijke compensatie en financiële participatie.

2. Het beleidskader voor sanering, opschaling, gebiedsfonds en participatie verplicht initiatiefnemers van windparken sanering van oude molens te bewerkstelligen. Toen het in de Oostpolder niet lukte om met de eigenaren van windmolens tot overeenstemming te komen, werd deze verplichting

ingeruild voor de verplichting 10% van het windpark (twee dorpsmolens) beschikbaar te stellen voor de lokale omgeving. Het eigenaarschap van een windpark is – in tegenstelling tot sanering van oude molens – geen ruimtelijk relevant belang (zie ook conclusie 15).

Deze werkwijze komt ook veelvuldig voor bij andere provincies en gemeenten. Afspraken over compensatie en participatie worden veelal vastgelegd in een anterieure overeenkomst. Volgens de Grondexploitatiewet mogen in een anterieure overeenkomst alleen zaken worden geregeld die betrekking hebben op de grondexploitatie. Het risico bestaat dat de rechter een dergelijke overeenkomst in een eventuele rechtszaak nietig zal verklaren.”

 “De Noordelijke Rekenkamer waardeert het feit dat – afgaande op de reactie op de laatste twee aanbevelingen – Gedeputeerde Staten inzetten op gelijke uitgangspunten voor en betere afspraken over compensatie en financiële participatie. Gedeputeerde Staten lijken echter wel gemakkelijk over het rechtmatigheidsvraagstuk heen te stappen. Onder conclusie 14 spreken zij bijvoorbeeld over

‘contractsvrijheid’ om privaatrechtelijke overeenkomsten met betrekking tot compensatie en financiële participatie te tekenen. De provincie negeert daarmee de wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de ruimtelijke bevoegdheden: initiatiefnemers kunnen weinig anders doen dan de anterieure overeenkomst te tekenen, omdat Gedeputeerde Staten anders – wellicht – geen vergunning of planologische vrijstelling geven. Als de provincie deze weg blijft bewandelen – en

de reactie van Gedeputeerde Staten op aanbeveling 5 suggereert dat – dan blijft het risico van onrechtmatig handelen bestaan. Ook wanneer de maatschappelijke tender en randvoorwaarden voor financiële participatie worden uitgewerkt, zal de provincie gebonden zijn aan het specialiteitsbeginsel en het verbod op détournement de pouvoir.”

 "Aanbevelingen

In 2013 publiceerde de Noordelijke Rekenkamer het rapport Energie in beweging. Zij constateerde in dit rapport dat betrokkenheid van bewoners kan worden verkregen door een project uitdrukkelijk te zien als een lokaal project of door omwonenden te laten participeren. Dit is volgens het rapport overigens aan de initiatiefnemers. De provincie kan hen daar in het vooroverleg wel op attenderen. Dit resulteerde in de aanbeveling om burgers en maatschappelijke organisaties meer bij de planvorming en de ontwikkeling van windenergieprojecten te betrekken. Door in een vroeg stadium met omwonenden en initiatiefnemers de mogelijkheden te onderzoeken voor compensatie en participatie, zouden maatschappelijke weerstanden kunnen worden verminderd. De Noordelijke Rekenkamer staat nog steeds achter deze aanbeveling en ziet dat de provincie inderdaad werk maakt

van het laten meeprofiteren van omwonenden. Op basis van het huidige onderzoek ziet de Noordelijke Rekenkamer aanleiding om deze aanbeveling verder aan te scherpen.

 

In het klimaatakkoord uit 2019 is afgesproken dat wordt gestreefd naar lokaal eigenaarschap van 50% voor wind- en zonneparken op land. Hoewel er interpretatieruimte is voor deze afspraak, is duidelijk dat lokaal eigenaarschap gewenst wordt. De Noordelijke Rekenkamer doet mede in deze context een aantal aanbevelingen.

 

1. Beargumenteer waarom het juist voor wind- en zonneparken belangrijk is dat omwonenden bovenwettelijk worden gecompenseerd en waarom er financiële participatiearrangementen worden aangeboden. Er zijn drie keuzes mogelijk:

I. Wind- en zonneparken vormen geen bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen. De belangen van omwonenden worden voldoende beschermd door het huidige omgevingsrecht. Het aanbieden van compensatie en financiële participatie is daarom niet nodig.

II. Wind- en/of zonneparken vormen een bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen waarbij de belangen van omwonenden onvoldoende worden beschermd door het huidige omgevingsrecht. Specifiek voor wind- en/of zonneparken moeten er daarom compensatie- en financiële participatiearrangementen worden aangeboden aan omwonenden;

III. Wind- en zonneparken vormen geen bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen. De belangen van omwonenden worden momenteel echter onvoldoende beschermd door het huidige omgevingsrecht. Daarom dienen er bij alle grootschalige ruimtelijke ingrepen (ook, bijvoorbeeld, de aanleg van een snelweg) compensatie- en, indien mogelijk, financiële participatiearrangementen worden aangeboden.

2. Ontwikkel een duidelijke visie op de manier waarop duurzame energie idealiter geproduceerd dient te worden. In grote lijnen kan gekozen worden tussen drie varianten:

I. laat productie van duurzame energie aan de markt over;

II. laat productie van duurzame energie over aan lokale initiatieven die van onderop ontstaan;

III. produceer de duurzame energie zelf.

Vooral tussen variant I en II bestaan mengvormen: een combinatie van een marktpartij met een vorm van financiële participatie door omwonenden. Vooralsnog is weinig bekend over de effecten van de keuze voor een bepaalde variant (of combinatie van varianten) op de kosteneffectiviteit en de acceptatie van wind- en zonneparken. Voor het ontwikkelen van deze visie is het daarom nodig meer onderzoek te doen naar de doelmatigheid van iedere variant en de effecten die dit op de publieke acceptatie heeft. Groningen zou een dergelijk onderzoek gezamenlijk met de provincies Fryslân en Drenthe kunnen laten uitvoeren.

 3. Indien wordt gekozen voor een mengvorm van variant I en II (een marktpartij in combinatie met een lokaal initiatief) dan beveelt de Noordelijke Rekenkamer aan inwoners van geschikte gebieden te stimuleren zichzelf te organiseren (bijvoorbeeld in de vorm van een coöperatie) voordat de plannen voor een wind- of zonnepark concreet zijn. Deze omwonenden dienen vervolgens te worden aangemerkt als (mede) initiatiefnemer en zij dienen ook zo door het bevoegd gezag te worden behandeld. Als omwonenden formeel worden aangemerkt als (mede)vergunningaanvrager, dan hebben zij dezelfde status als de reguliere initiatiefnemers en zitten zij ook direct bij het bevoegd

gezag aan tafel. Richt voor deze inwoners een steunpunt in dat hen ondersteunt met gerichte technische, juridische en financiële kennis, of breng dit onder bij een bestaand steunpunt. Zij kunnen dan als gelijkwaardige partner meepraten over zaken als de locatiekeuze en de inrichting van het wind- of zonnepark.

 Wanneer de conclusie wordt getrokken dat wind- en/of zonneparken een bijzondere positie in het omgevingsrecht verdienen (optie II uit aanbeveling 1), dan zijn de volgende aanbevelingen aan de orde.

 4. Dring – bijvoorbeeld in IPO-verband – bij het Rijk aan op landelijke wetgeving waarin specifiek voor wind- en/of zonneparken bevoegdheden in het leven worden geroepen waarmee compensatie en financiële participatie kan worden afgedwongen. Op dit moment kan het bevoegd gezag hooguit vragen om compensatie en participatie aan omwonenden aan te bieden. Wanneer deze bevoegdheden niet voorhanden zijn, staat het bevoegd gezag zwak in de onderhandelingen en ligt misbruik van bevoegdheden op de loer. Nationale Deense wetgeving op het gebied van windenergie kan hiervoor als inspiratiebron dienen.

 5. Regel bovenwettelijke compensatie die niet ruimtelijk van aard is en financiële participatie op basis van vrijwilligheid met initiatiefnemers. Zet initiatiefnemers en medeoverheden niet onder druk door planologische medewerking afhankelijk te maken van (de kwaliteit van) afspraken over bovenwettelijke compensatie en financiële participatie. Hanteer deze uitgangspunten ook bij de

toepassing van het huidige instrument van de maatschappelijke tender. Zo lang er nog geen nationale wetgeving over compensatie en financiële participatie is vastgesteld, moet de provincie waken voor misbruik van bevoegdheden.*

* Een uitzondering bestaat als de grond waarop (een deel van) het wind- of zonnepark wordt gerealiseerd in bezit is van de provincie. In een dergelijk geval kan bovenwettelijke compensatie van en financiële participatie door omwonenden worden vastgelegd in een privaatrechtelijke huur- of pachtovereenkomst.

 6. Actualiseer het beleidskader voor sanering, opschaling, gebiedsfonds en participatie.

Zoek bij de afdracht in het gebiedsfonds aansluiting bij de NWEAgedragscode. Bij normale Groningse windsnelheden levert dit een hoger bedrag op voor de omgeving dan de in het beleidskader genoemde € 1.050,- per megawatt opgesteld vermogen. Stel daarbij een vergelijkbaar beleidskader op dat van toepassing is bij grootschalige zonneparken om zo duidelijkheid te verschaffen aan initiatiefnemers, omwonenden en andere partijen. Hanteer, zo lang er nog geen wettelijk verankerde bevoegdheid is, de nietruimtelijke richtlijnen uit dit kader alleen op basis van vrijwilligheid.”

 3. Algemeen

De Noordelijke Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de verdeling van kosten en baten rondom wind- en zonneparken in de provincies Groningen, Drenthe en Friesland. Voor dit fiche zijn de conclusies weergegeven voor de provincie Groningen. Voor de provincie Friesland en Drenthe zijn de conclusies grotendeels gelijkluidend.

4. Aanbevelingen voor verdere kennisname

https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Fr.pdf

https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Dr.pdf

https://www.platformwindenergiedezijpe.nl/compensatie-participatie/