1. Bron

Zie  https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Dr.pdf

 

2. Relevante bepaling:

“Conclusie 2: de provincie ziet de aanleg van een grootschalig wind- of zonnepark als een bijzondere ruimtelijke ontwikkeling waarvoor omwonenden bovenwettelijk moeten worden gecompenseerd. Een goede argumentatie hiervoor ontbreekt. Voor grootschalige ontwikkelingen in de fysieke omgeving zijn in het omgevingsrecht normen gesteld. Zo gelden er bijvoorbeeld normen voor geluidsbelasting op woningen. Wanneer omwonenden getroffen worden door inkomstenderving of waardedaling van hun onroerende zaak geldt een planschaderegeling. Daar waar het gaat om het opwekken van duurzame energie, is vanuit provincies, gemeenten en omwonenden een sterke behoefte aan bovenwettelijke compensatie en het financieel kunnen participeren in het wind- of zonnepark. Hiermee wordt aangegeven dat de milieunormering en de planschaderegeling specifiek voor wind- en zonneparken ontoereikend gevonden worden. Ontwikkelaars van wind- en zonneparken zien landelijk de vraag naar compensatie en financiële participatieregelingen duidelijk toenemen, zowel in aantal als in hoogte van de eisen. Het is echter onvoldoende beargumenteerd waarom wind- en zonneparken Verdeling onder hoogspanning – Provincie drenthe 6 deze bijzondere positie in het omgevingsbeleid verdienen – in vergelijking met bijvoorbeeld de aanleg van een snelweg – waardoor er bovenwettelijke compensatie en financiële participatie zou moet worden aangeboden. Omgekeerd kan de vraag worden gesteld waarom de omwonenden bij een aan te leggen snelweg geen aanspraak kunnen maken op bovenwettelijke compensatie. De Noordelijke Rekenkamer constateert dat de argumenten voor de toekenning van een bovenwettelijke compensatie bij de opwekking van duurzame energie onvoldoende doordacht en beargumenteerd zijn. Dit laatste mede met het oog op het gelijkheidsbeginsel.

 Conclusie 10: de gemeente Emmen heeft druk uitgeoefend op de initiatiefnemers van wind- en zonneparken (waaronder Pottendijk) opdat zij bovenwettelijke compensatie en financiële participatiemogelijkheden aan omwonenden zouden aanbieden.

Zij heeft daarbij oneigenlijk gebruik gemaakt van haar (ruimtelijke) bevoegdheden. Door haar bevoegdheden niet terug te nemen heeft de provincie de gemeentelijke handelswijze geaccepteerd. Bij Energiepark Pottendijk heeft de provincie haar bevoegdheden om gebieden aan te wijzen en om de omgevingsvergunning te verlenen gedelegeerd aan de gemeente Emmen. Dit besluit is genomen op basis van het regieplan Windenergie Emmen. Dit regieplan bevatte onder andere een uitgebreid gebiedsproces waarin omwonenden veel ruimte kregen om hun wensen naar voren te brengen. In het regieplan Windenergie Emmen was bovendien opgenomen dat een gedragscode zou worden ontwikkeld met niet-planologische voorwaarden. In de gedragscode zou onder meer worden beschreven hoe werd omgegaan met compensatie en schade, een bijdrage aan een gebiedsfonds en financiële participatie. Het regieplan schiep op zichzelf geen verplichtingen voor initiatiefnemers of omwonenden. Met de uitvoering van het regieplan heeft de gemeente wel een proces in werking gezet waarin zij de medewerking aan de windparken afhankelijk heeft gesteld van het aanbieden van compensatie van en financiële participatie door omwonenden. Het huidige omgevingsrecht bevat hiervoor onvoldoende grondslag (zie ook conclusie 11). Daarmee heeft de gemeente de bevoegdheden in het kader van het ruimtelijke ordeningsrecht op een andere wijze aangewend, dan waarvoor ze toegekend zijn (détournement de pouvoir). De provincie heeft haar bevoegdheden niet teruggenomen en daarmee de werkwijze van de gemeente – ten minste impliciet – geaccepteerd.”

“Het specialiteitsbeginsel

Een gegeven is dat op basis van wetgeving en jurisprudentie in het omgevingsrecht nauwelijks mogelijkheden aanwezig zijn om niet-ruimtelijke eisen te stellen, zoals verplichtingen op het gebied van bovenwettelijke compensatie van en financiële participatie door omwonenden. Voor windenergie op land was het voornemen om deze verplichting op te nemen in de Omgevingswet, maar dit heeft niet plaatsgevonden.⁵⁹ Het specialiteitsbeginsel schrijft voor dat het bestuursorgaan alleen die belangen behartigt waarvoor de betrokken wet of regeling een grondslag biedt.⁶⁰ Dit houdt bij ruimtelijke medewerking onder meer het volgende in: — Het verlenen van ruimtelijke medewerking geschiedt uitsluitend op basis van ruimtelijk relevante argumenten. — Afspraken tussen overheden en initiatiefnemers worden dikwijls vastgelegd in anterieure overeenkomsten. De anterieure overeenkomst wordt geregeld in de Grondexploitatiewet (afdeling 6.4 van de Wro). Hierin kunnen alleen kosten met betrekking tot grondexploitatie worden verhaald.⁶¹

⁵⁹ In het Energieakoord 2013 staat: “Tevens verankert het Rijk in de Omgevingswet dat de vergunningverlenende instantie lokale eisen kan stellen aan het organiseren van draagvlak, waar door alle projectontwikkelaars voor gezorgd dient te worden. Daarbij valt te denken aan aandelen, obligaties of andere vormen van mede-eigendom.” Wanneer in de Omgevingswet over participatie (bijvoorbeeld bij de verplichting een participatieplan op te stellen) wordt gesproken, wordt procesparticipatie bedoeld; dus het betrekken van omwonenden bij de besluitvorming.

⁶⁰ Artikel 3:4 lid 1 Awb.

⁶¹ De rechtbank Noord-Holland verwoordt het heel mooi: “Hoewel het wettelijk is toegestaan dat via een anterieure overeenkomst meer kosten verhaald worden dan in het publiekrechtelijke spoor, is naar het oordeel van de rechtbank al sprake van betaalplanologie als bij het aangaan van een anterieure overeenkomst aantoonbaar meer en substantieel hogere kosten worden bedongen dan mogelijk is in een exploitatieplan. In dat geval is er sprake van misbruik van bevoegdheid, tenzij een afwijking deugdelijk wordt gemotiveerd.” Zie uitspraak Rechtbank Noord-Holland, 2017 ECLI:NL:RBNHO:2017:7279.”

 

"Aanbevelingen

Aanbevelingen In 2013 publiceerde de Noordelijke Rekenkamer het rapport Energie in beweging. Zij constateerde in dit rapport dat betrokkenheid van bewoners kan worden verkregen door een project uitdrukkelijk te zien als een lokaal project of door omwonenden te laten participeren. Dit is volgens het rapport overigens aan de initiatiefnemers. De provincie kan hen daar in het vooroverleg wel op attenderen. Dit resulteerde in de aanbeveling om burgers en maatschappelijke organisaties meer bij de planvorming en de ontwikkeling van windenergieprojecten te betrekken. Door in een vroeg stadium met omwonenden en initiatiefnemers de mogelijkheden voor compensatie en participatie te onderzoeken, zouden maatschappelijke weerstanden kunnen worden verminderd. De Noordelijke Rekenkamer staat nog steeds achter deze aanbeveling en ziet dat de provincie inderdaad werk maakt van het laten meeprofiteren van omwonenden. Op basis van het huidige onderzoek ziet de Noordelijke Rekenkamer aanleiding om deze aanbeveling verder aan te scherpen.

 In het klimaatakkoord uit 2019 is afgesproken dat wordt gestreefd naar lokaal eigenaarschap van 50% voor wind- en zonneparken op land. Hoewel er interpretatieruimte is voor deze afspraak, is duidelijk dat lokaal eigenaarschap gewenst wordt. De Noordelijke Rekenkamer doet mede in deze context een aantal aanbevelingen.

 1. Als in de toekomst nieuwe zoekgebieden voor grootschalige windparken op land – of gebieden voor andere grote ruimtelijke ingrepen – worden aangewezen, betrek bij majeure wijzigingen van het voorgestelde beleid (bijvoorbeeld naar aanleiding van inspraakreacties of aangenomen amendementen) de omwonenden. Dat wil zeggen, leg het gewijzigde plan nogmaals voor een reactie voor aan omwonenden.

 2. Beargumenteer waarom het juist voor wind- en zonneparken belangrijk is dat omwonenden bovenwettelijk worden gecompenseerd en waarom er financiële participatiearrangementen worden aangeboden. Er zijn drie keuzes mogelijk:

I. Wind- en zonneparken vormen geen bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen. De belangen van omwonenden worden voldoende beschermd door het huidige omgevingsrecht. Het aanbieden van compensatie en financiële participatie is daarom niet nodig.

II. Wind- en/of zonneparken vormen een bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen waarbij de belangen van omwonenden onvoldoende worden beschermd door het huidige omgevingsrecht. Specifiek voor wind- en/of zonneparken moeten er daarom compensatie- en financiële participatiearrangementen worden aangeboden aan omwonenden;

III. Wind- en zonneparken vormen geen bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen. De belangen van omwonenden worden momenteel echter onvoldoende beschermd door het huidige omgevingsrecht.

 Daarom dienen er bij alle grootschalige ruimtelijke ingrepen (ook, bijvoorbeeld, de aanleg van een snelweg) compensatie- en, indien mogelijk, financiële participatiearrangementen worden aangeboden.

 3. Ontwikkel een duidelijke visie op de manier waarop duurzame energie idealiter geproduceerd dient te worden. In grote lijnen kan gekozen worden tussen drie varianten:

I. laat productie van duurzame energie aan de markt over;

II. laat productie van duurzame energie over aan lokale initiatieven die van onderop ontstaan;

III. produceer de duurzame energie zelf. Vooral tussen variant I en II bestaan mengvormen: een combinatie van een marktpartij met een vorm van financiële participatie door omwonenden. Vooralsnog is weinig bekend over de effecten van de keuze voor een bepaalde variant (of combinatie van varianten) op de kosteneffectiviteit en de acceptatie van wind- en zonneparken. Voor het ontwikkelen van deze visie is het daarom nodig meer onderzoek te doen naar de doelmatigheid van iedere variant en de effecten die dit op de publieke acceptatie heeft. Drenthe zou een dergelijk onderzoek gezamenlijk met de provincies Fryslân en Groningen kunnen laten uitvoeren. Wanneer de conclusie wordt getrokken dat wind- en/of zonneparken een bijzondere positie in het omgevingsrecht verdienen (optie II uit aanbeveling 2), dan zijn de volgende aanbevelingen aan de orde.

 4. Indien wordt gekozen voor een mengvorm van variant I en II (een marktpartij in combinatie met een lokaal initiatief) dan beveelt de Noordelijke Rekenkamer aan inwoners van geschikte gebieden te stimuleren zichzelf te organiseren (bijvoorbeeld in de vorm van een coöperatie) voordat de plannen voor een wind- of zonnepark concreet zijn. Deze omwonenden dienen vervolgens te worden aangemerkt als (mede) initiatiefnemer en zij dienen ook zo door het bevoegd gezag te worden behandeld. Als omwonenden formeel worden aangemerkt als (mede) vergunningaanvrager, dan hebben zij dezelfde status als de reguliere initiatiefnemers en zitten zij ook direct bij het bevoegd gezag aan tafel. Richt voor deze inwoners een steunpunt in dat hen ondersteunt met gerichte technische, juridische en financiële kennis, of breng dit onder bij een bestaand steunpunt. Zij kunnen dan als gelijkwaardige partner meepraten over zaken als de locatiekeuze en de inrichting van het wind- of zonnepark.

 5. Dring – bijvoorbeeld in IPO-verband – bij het Rijk aan op landelijke wetgeving waarin specifiek voor wind- en/of zonneparken bevoegdheden in het leven worden geroepen waarmee compensatie en financiële participatie kan worden afgedwongen. Op dit moment kan het bevoegd gezag hooguit vragen om compensatie en participatie aan omwonenden aan te bieden. Wanneer deze bevoegdheden niet voorhanden zijn, staat het bevoegd gezag zwak in de onderhandelingen en ligt het gevaar van misbruik van bevoegdheden op de loer. Nationale wetgeving zoals die in Denemarken kan hiervoor als inspiratiebron dienen.

6. Overweeg om specifieke beleidskaders voor wind en zon vast te stellen die een richtbedrag bevatten voor bovenwettelijke compensatie (bijvoorbeeld een afdracht in een gebiedsfonds) om zo duidelijkheid te verschaffen aan initiatiefnemers, omwonenden en andere partijen bij grootschalige wind- of zonneparken. Bij het beleidskader kan voor wind aansluiting worden gezocht bij het bedrag uit de NWEA-gedragscode. Hanteer, zolang er nog geen bevoegdheid is, het richtbedrag alleen op basis van vrijwilligheid.”

 3. Algemeen

De Noordelijke Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de verdeling van kosten en baten rondom wind- en zonneparken in de provincies Groningen, Drenthe en Friesland. Voor dit fiche zijn de conclusies weergegeven voor de provincie Drenthe. Voor de provincie Groningen en Friesland zijn de conclusies grotendeels gelijkluidend.

4. Aanbevelingen voor verdere kennisname

https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Gr.pdf

https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Fr.pdf